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英美两国应急预案制度及其借鉴意义
[来源:本站 | 作者:konglp | 日期:2011年10月10日 | 浏览次] 字体:[ ]

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   突发事件应急预案是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥、救援计划。应急预案是突发事件应对工作的首要环节。英国、美国作为应急法制较为发达的国家,均非常重视突发事件应急预案的制定,其应急预案制度对我国具有较强的借鉴意义。
一、英美两国应急预案体系简述
(一)英国
英国于2004年制定了《国内紧急状态法》(Civil Contingencies Act 2004)。目前已经形成以该法为总纲,以《应急准备》和《应急处置和恢复》两个文件为具体指导,地方法规和部门规章相结合的较为完备的法律体系。
《国内紧急状态法》将应急处置主体分为两类:第一类处置者(Category 1Responder)和第二类处置者(Category 2 Responder)。第一类处置者主要包括地方政府、应急服务部门(如警察、消防、急救等)、卫生部门、海事部门等等。这类处置者有七项职责:一是进行风险评估,二是开展业务持续性管理项目,三是制定应急管理规划和预案,四是向公众预警并提出建议,五是与其他部门合作,六是信息共享,七是促进业务持续性管理。第二类处置者即辅助处置者,主要包括公用事业单位(如水、电、气等)、电讯部门、铁路运营商等。这类处置者有两项职责:一是与其他部门进行合作,二是信息共享。制定预案是第一类处置者的核心职责之一。《国内紧急状态法》要求第一类处置者制定预案以预防危机,减轻、控制危机的危害结果,采取其他危机应对措施。
应急预案共有三类:总体预案(generic plan),专项预案(specificplan)以及单机构、多机构和多层级预案(single-agency,multi-agency andmulti-level plan)。其中,总体预案和专项预案是最基本的两种预案,这两类预案共同发生作用,并以专项预案支撑总体预案。绝大多数第一类处置者需要制定总体预案和专项预案。
总体预案是最核心的预案,第一类处置者可以依据总体预案应对各类可能发生的突发事件。总体预案由某一个机关制定,并且被视为最重要的预案。法律要求每个机关的总体预案应该与其他合作机关制定的预案相协调。专项预案主要针对特定的突发事件,如航空事故、化学事故、海洋污染、石油污染、环境卫生事故、铁路交通事故、洪水、灾害天气、学校事故、口蹄疫疾病等。这些突发事件的处理往往不适合写入总体预案。是否制定专项预案,由第一类处置者自己视情况而定。专项预案分为两类:一类针对特定危害或者事故。另一类针对特定的地区或者地点,例如针对机场、医院、易发洪水地的公共场所等。此外,第一类处置者还应当考虑是否应当制定多机构预案。在决定制定多机构预案的情况下,有权考虑决定哪一机构负担领导责任。多层级预案实际上是多机构预案的一种,由多个层级的政府共同制定。
(二)美国
美国的应急管理被分为减缓(Mitigation)、准备(Preparedness)、响应(Response)、恢复(Recovery)四个阶段。准备阶段的任务是发展应对各种突发事件的能力、如制定应急预案、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等。美国国内的应急预案是一个很庞杂的体系。
根据2002年《国土安全法》(Homeland Security Act of 2002)的要求,美国国土安全部于2004年12月发布了《全国应急响应计划》(National Response Plan,NRP)。《全国应急响应计划》是联邦政府应对全国性的自然或者人为灾害的指导性计划,为国内各类事故或者灾难的管理提供统一的、全方位的框架。其实施需要全国范围内各级政府之间最大限度的合作与信息共享,也需要各级政府和私人主体之间的合作。它适用于在美国联邦管辖范围内的各种突发事件,所有的联邦各部和行政机关均必须遵守。不过,该计划的前提是突发事件的应对工作一般由最低级别的政府或者机构来负责。
联邦政府各部、州政府、各行政机关往往会根据单行法的规定制定针对各特殊地区或者专门事项的应急预案。一般情况下,各州政府会制定该州的总体应急预案,政府部门再制定各自领域内的专项应急预案,以作为对该州总体应急预案的支撑。这些应急预案构成一个庞杂的体系,其核心就是《全国应急响应计划》。所有的预案应当遵循《全国应急响应计划》中所设定的合作结构、过程以及条款。
在州政府和地方政府层面,也制定了诸多应急预案。有的州还发布了应急预案制定指南、地方政府示范应急预案如美国加利福尼亚州危机管理办公室发布了《应急预案指南》、《示范性城市预案》。
还有一类预案是某些公司或者企业根据单行法律的要求,制定的针对本企业或者公司的应急预案。例如,根据《职业安全与健康法》的规定,一般的企业或者公司均应当制定针对工作场所突发事件的应急预案工作场所突发事件是指威胁员工、顾客或公众人身安全,扰乱或中断业务运营,或造成财物或环境破坏的不可预见的情况。突发事件可以是自然的,也可以是人为的,包括洪水、飓风、龙卷风、火灾、有害气体和化学品泄漏、放射性物质辐射事故、爆炸、内乱和造成人身伤害的工作场所暴力等。
二、英国、美国的应急预案射度
英国和美国均是非常重视危机管理的国家,法律制度较为完善发达。突发事件应急预案作为应急活动的核心,自然受到重视。两国在应急预案的结构与内容、制定程序、修订等问题上有很多相同点。
(一)预案的内容
1.英国
根据有关法律和规章文件的要求,应急预案内容应当尽可能地详细,且符合逻辑。应急预案一般至少应当具有以下要素:总体预案应当至少包括以下因素:(1)预案的目的,包括与其他应急处置者所制定预案之间的联系;(2)预案所针对的特别灾难、突发事件或者地点的详细信息;(3)预案的启动,包括预警和预备程序;(4)应急管理队伍及其作用;(5)应急救援人员及其作用;(6)突发事件控制中心的位置;(7)应急响应不同阶段中不同处置者的主要义务;(8)与突发事件应急有关各组织的作用;(9)有关其他应急处置者的补充安排;(10)应急活动停止的程序;(11)附则。包括主要应急工作人员的详细联系方式,社区风险登记部门与其他有关信息;(12)预案的修订程序;(13)预案的演练计划;(14)培训计划。
2.美国
应急预案至少应当写人下列因素:(1)针对一般灾害或者巨灾所开展的应急活动的理念;(2)关键性的任务以及各部和行政机构的义务;(3)为完成这些任务所应具备的设备和资源,以及详细的资源和人员要求;(4)有应急管理职能的联邦各部和行政机构出具的有价值物品的清单;(5)行政机构间的联合总部下设的各应急小组,包括危机预案小组之间的合作,以管理各应急组织机构的应急响应活动;(6)为特殊人群制定的条款。除了上述各项因素外,《后“卡特里娜”应急管理改革法》还要求预案应当清楚地写明下列事项:(1)健康与医疗。预案应当清楚地列明可用的健康与医疗资源,以及如何获取这些资源;应当组建并培训全国灾害医疗系统的应急救援队伍;(2)人员部门。应当包括对失踪儿童的搜寻、家庭的重建。(3)搜救。(4)疏散。预案中应当有大规模的疏散计划,其中包括在疏散过程中如何保证家庭成员不被拆散,有关宠物的疏散条款,交通工具;(5)与国防部的合作。(6)私人部门和非政府组织。预案中应当包括在应急活动中与私人部门和非政府组织之间的联络和合作。(7)海上搜救。各州政府与地方政府的应急预案内容往往会更加详细。
(二)预案的制定程序
1.英国
应急预案的制定一般包括五个步骤:
第一步:危险描述。《国内紧急状态法》中规定了风险评估程序。各级政府负责对灾害和威胁进行评估。依据事件发生的可能性和影响程度,将风险评估结果分为低风险、中度风险、高风险和极高风险四个级别。处置者将根据风险评估的结果决定是否制定预案。在这一阶段,政府须明确哪些突发事件最易发生、哪些主体最易受到影响等问题。
第二步:确定目的。风险评估程序所描述的危险基本情况需要被转换为一系列的目的,包括为达成这些目的需要具备哪些能力。这是制定应急预案过程中最重要的步骤。中层管理机构中负责具体操作的官员们会被逐个询问到:如果出现类似的危险,他们希望如何进行处理?他们需要考虑以下问题:出现突发事件他们所在的机构应该怎么做?机构具备哪些应急能力和资源?应急预案将要处理多少种突发事件?哪些事项应当优先?将会出现哪些问题?这些问题需要什么级别或者标准的应急响应?到了某一个阶段,来自多个学科的重要专家们应当汇聚一堂,就预案的目的达成一致意见。当然,这些目的有可能在制定具体计划的过程中发生变化。
第三步:任务与应对措施。这一步骤的目的主要是确定各类组织在应急活动中的作用。在各职能部门的关键工作人员应当回答以下问题:应当做什么?怎样做?是否有合适的应急队伍、人员、应急技巧以及训练?管理机构和联络机构是否已存在?应急设备、材料、车辆和装备等是否充足?如果不够充足,可以从何处获取?这一步骤最终会形成一个清单,其中详细列明在突发事件发生过程中应当采取哪些行动?
第四步:组织机构。第三步所确定的诸多任务和应对措施需要被放人一个适宜的应急管理框架,这就是第四步要解决的组织机构问题。应急计划必须回答下述问题:存在于现有机构中的管理机构能否在突发事件中获得有效利用?是否需要成立新的机构以完成突发事件过程中的若干任务?各类型的应急处置者是否需要联合起来形成一个共同的组织结构体以完成任务?紧急的费用开支决定被授权给了哪一机构?不同的应急救援队伍如何被组织起来以至于他们均能知晓如何运转?
第五步:各项义务。这是制定应急预案的最后步骤。在组织机构框架搭建起来后,应当确定应急处置者以及应急队伍的义务。哪一机构完成哪些任务应当清楚明确地写出来。
2.美国
根据美国联邦应急管理署(FEMA)针对各州和地方政府发布的《突发事件应急计划制定向导》,应急预案的制定一般包括以下几个步骤:
第一步:调查研究。这一步骤包括几个阶段:一是对有关的规定和预案进行审查。包括对联邦法律中的要求进行审查,对州和地方政府的法律、法规、规章和行政命令等进行审查,对该地区已有的预案以及相邻地区的预案进行审查,还要对上级政府的预案进行审查;二是进行风险分析。应急预案起草小组应当明确在该地区哪些危险可能会发生,列举危险发生有可能会带来的后果。经过比较,明确哪些风险需要特别注意;三是调查应急物资的储备情况。清理有哪些应急物资可用于应急活动,对这些可用的物资和采取有效的应急活动所需的物资之间进行对比;四是确定可能影响应急活动的诸多因素,包括地理特征、地形特征等。
第二步:编制预案。预案起草小组负责起草预案的草稿和附录。并准备起草会议的日程,邀请一些重要的官员进行面谈。起草小组设立有关的委员会负责对预案进行修改,最后确定版本并提交起草小组审查评议。起草小组再次举行会议对预案进行修改,还得取得预案中承担有应急活动义务的部门的同意。之后,将预案提交本地的民选官员,以获得批准。最后是印刷和公布预案。
第三步:预案生效。应当审查应急预案是否与联邦规定中的要求和联邦或州行政机关的标准相一致。这一程序中行政机关通过审查使下级机关制定的预案得以提高。州可以审查地方政府的预案,联邦应急管理署的地方官员可以应州的申请审查预案。预案制定后,应当进行应急演练以保证预案的可操作性。
(三)应急预案的修订
如果新的风险评估报告显示一项预案已经过时,或者发现了新的风险,预案就应当被修订。当然也会有其他的因素引起预案的修订,包括:其一,从突发事件中获得的经验教训。突发事件的发生往往会暴露出一些之前没有注意到的风险,或者表明需要更好的应急程序,或者应当将某些组织纳入预案中。其二,应急演练中获得的经验教训。从应急演练中获取的经验教训与突发事件雷同。不同之处在于应急演练是人为控制的,特别设计以检验应急预案的程序,并且可以不断重复直到合理的安排产生为止。其三,组织机构及其程序、技术系统发生的变动。其四,关键工作人员的变动。应急预案或者它们的附则,必须不断地反映关键工作人员的变动,包括姓名、工作头衔以及联系方式。英国的有关规定要求每三个月就应当对预案中的联系方式等信息进行纠正,并应当阶段性地对预案进行重新审查;如果预案有修订,应当及时公布。
三、对我国的借鉴意义
英美两国在突发事件应急预案的制定及其内容方面有一些共通性的规律,值得我国借鉴。
第一,预案制定程序的法定化。英国、美国有关应急管理的法律规定中均明确了应急预案的制定程序。以英国为例,应急预案的制定程序一般包括五个步骤:危险描述、确定目的、确定任务与应对措施、搭建组织机构、确定各项义务。在每一个步骤,应急预案的制定者应当做什么有详细的要求。尤其需要指出的是,两国均重视危机风险评估程序,并将其作为制定应急预案的首要步骤。
第二,应急预案的内容尽可能详细且符合逻辑。英美两国的应急预案内容丰富详细,篇幅较长,具有很强的可操作性。应急预案内容一般包括以下几个关键部分:对预案目的、制定过程等内容的简单描述;应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务,这些机构及其主要工作人员的联系方式;应急响应活动,包括预案的启动、应急救援活动的开展等;灾后恢复与重建;预案的修订与演练。
第三,重视应急活动的组织机构,并明确各自的权利义务。应急组织机构是应急活动的主体与灵魂。英美两国非常重视应急组织机构。应急组织机构往往包括现有机构体系中的管理机构和应急管理小组。预案中会非常明确且详细地写明各类组织机构在应急活动的地位及其义务。此外,预案中会以附注的形式详细地列举应急机构主要工作人员及其详细联系方式。例如,美国《全国应急响应计划》要求预案明确应急管理中联邦政府、各州政府、地方政府、部落、非政府组织、私人部门以及市民的角色与义务。
第四,重视应急预案的演练和应急培训工作。在英国和美国的应急预案中均有相对详细的应急演练计划,他们认为应急预案的生命力来源于应急演练,应急演练可以加强预案的可操作性。应急培训也是应急预案中不可或缺的内容之一。
第五,注意合作与协调。合作主要是指各部门、各应急主体之间的合作,以及政府与私人部门、非政府组织之问的合作。合作既体现在应急预案的制定过程中,也体现在应急预案的启动、应急响应活动、灾后恢复重建等各阶段。例如,美国加利福尼亚州危机管理办公室发布的《应急预案指南》中明确要求预案写入各机构问的合作以保证资源的优先分配、资源利用的最大化。所谓协调,是指预案之间的协调。一方面注意同一层级不同机构制定的预案之间的协调,另一方面注意不同层级政府和机构之间预案的协调。例如,美国的《全国应急响应计划》要求重视联邦应急管理活动之间的协调合作、预案与其他各类预案的关系;提高不同级别政府之间以及政府与私人部门之间的应急管理联络;促进联邦和州、地方政府以及部落之间的相互援助。
第六,重视应急预案的修订工作。英美两国的应急预案中均有关于应急预案的修订条款。这些国家均把应急预案看作是活的文件,认为由于机构重组、新的风险评估资料、新法的通过、演练的经验以及灾难的发生均可能导致应急预案的修订。法律一般要求应急预案的制定者定期或者不定期地对预案进行检查。  (中博思达版权所有)
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